2024年度甘肃省行政复议优秀案例发布（八）

为更好的贯彻新修订的行政复议法，进一步提高行政复议人员的办案能力和水平，促进行政复议办案规范化，省政府行政复议委员会办公室结合“行政复议工作规范化建设攻坚年活动”，在全省组织开展了行政复议优秀案例评选活动。此次评选经过市县两级行政复议机构逐级评选推荐，由省政府行政复议委员会办公室组织相关专家学者及实务工作者进行初评、复评，在综合考量案件类型、办案效果、典型意义等因素的基础上，最终评选出10个“甘肃省行政复议优秀案例”，现予以发布。

某建筑安装公司不服某县住房和城乡建设局行政处罚行政复议案

申请人：某建筑安装公司

被申请人：某县住房和城乡建设局

【基本案情】

申请人某建筑安装工程有限责任公司中标某县某街道延伸亮化及交通信号灯安装工程后与被申请人某住房和城乡建设局签订了《建设工程施工合同》，工程建设内容为安装中华灯212套，中杆灯41套，人行信号灯50套，交通信号灯25套及其他附属设施。该合同约定：“承包人不得将其承包的全部工程转包给第三人，或者将其承包的全部工程肢解后以分包名义转包给第三人。承包人不得将工程主体结构、关键性工作及专用合同条款中禁止分包的专业工程分包给第三人，主体结构、关键性工作的范围由合同当事人按照法律规定在专用合同条款中予以明确。”申请人在施工过程中和某商贸有限公司分别于2021年8月11日和2021年12月30日先后两次签订《材料采购合同》，共采购中华灯212套、高杆灯41套、倒计时25组、信号灯杆25套、箭头灯75组，人行信号灯50套，电子警察灯杆25套，共计金额3192930元，约定交货方式为申请人自提自运。2023年6月9日，被申请人以申请人采购路灯等材料的行为属于违法转包，依据《建设工程质量管理条例》第二十五条第三款和第六十二条第一款作出了处以17561.11元罚款的行政处罚决定。申请人不服该处罚决定，向行政复议机关申请行政复议。

【复议办理】

本案争议的焦点是申请人采购路灯的行为是否属于转包。所谓转包，是指承包单位承包建设工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部建设工程转给他人或者将其承包的全部工程肢解以后以分包的名义分别转给他人承包的行为。本案中，按照双方签订的《建设工程施工合同》约定，该工程无主体结构和关键性工作，承包人负责采购材料、工程设备的，应当按照设计和有关标准要求采购，并提供产品合格证明及出厂证明，对材料、工程设备质量负责。也就是本案不存在将主体结构、关键性工作分包给第三人的可能性。按照法律规定和合同约定被申请人无权指定设备和材料采购的生产厂家或供应商，而申请人有权自主选择生产厂家或供应商，但需对材料质量负责。申请人只是对工程所需的路灯等材料进行了采购，具体施工和安装仍由申请人负责，路灯等材料的供应商某商贸有限公司只负责提供材料，所供应的路灯等材料并非特定产品或定制产品，且该产品不属于仅能与该项目配套的产品，某商贸有限公司不参与具体施工和管理，该材料采购合同的履行实质为某商贸有限公司只交付产品，申请人给付货款，符合买卖合同交付货物、给付货款的特征，应当认定为买卖合同，申请人的采购行为不符合转包的特征，不属于转包，被申请人将其定性为违法转包属事实认定错误。复议机关撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》，并责令被申请人在收到本决定书后15日内退还申请人已缴纳的17561.11元罚款。

【典型意义】

对案件事实的定性不同，处理结果就会不同。这就要求行政机关作出行政处罚时，首先要对案件事实进行定性，然后才能准确适用相关法律法规。只有对案件事实的定性是准确的，才能作出正确的处罚决定。《中华人民共和国建筑法》和《中华人民共和国民法典》都明令禁止转包，这是因为在实践中，转包行为具有很大的危害性。一些单位将其承包的工程压价转包给他人，从中牟取不正当利益，形成“层层转包、层层扒皮”的现象，留下严重的工程质量隐患。另外，转包破坏了合同关系应有的稳定性和严肃性。本案中申请人采购路灯的行为实为买卖行为，被申请人却将其定性为转包，属于案件事实定性错误，导致了其作出的处罚结果违法。行政复议机关通过审理及时纠正了行政机关的违法行政行为，有效维护了企业的合法权益，保障了法治化营商环境。

（庆阳市合水县司法局推荐）